安阳县检察院公益诉讼现状及问题对策分析
安阳县检察院 赵 航
摘要：检察机关提起公益诉讼制度，是党的十八届四中全会作出的重要战略决策。安阳县检察院按照高检院、省、市检察院部署要求，始终高度重视，坚持着眼大局，强力推进公益诉讼工作全面开展，取得了较好地成效，公益诉讼工作经验先后被省、市检察院主要领导批示，予以推广。但同时，在开展公益诉讼过程中也发现了一些问题，限制了该项工作开展，笔者以期通过此文挖掘问题背后根源，找到解决对策，为公益诉讼更好开展建言献策。
关键词：公益诉讼 现状 问题 建议
近年来，安阳县检察院始终坚持宪法定位，坚持以人民为中心，坚持服务大局，围绕生态环境保护和资源保护、食品药品安全、国有资产保护等重点领域，主动开展公益诉讼工作，积极、审慎、充分履职，依法规范监督，通过解决人民群众最关心最直接最现实的突出问题，为满足人民群众日益增长的美好生活需要贡献检察力量。
一、安阳县检察院公益诉讼现状
2018年以来，共受理公益诉讼线索297件，立案121件，向26家行政机关发出检察建议或公告90份，收到回复68份。提起诉讼22件，其中刑事附带民事21件，行政公益诉讼1件。公益诉讼个案公开听证4次。
主要做法：
一是自觉站位全局，始终坚持公益诉讼工作正确方向。县检察院紧紧围绕县委重要决策部署开展工作，始终做到同向合拍、同频共振，全力发挥检察机关职能作用，为全县高质量发展提供坚强司法保障。在开展公益诉讼工作过程中，县检察院严格遵守党的政治纪律和组织纪律，始终强调请示汇报、沟通协调的重要性。主动向县委汇报上级院对公益诉讼工作的重大部署和我院工作开展情况。如，省委办公厅、省政府出台《关于支持检察机关依法开展公益诉讼工作的意见》，县检察院党组向县委、县政府汇报后，县委领导充分重视检察机关公益诉讼工作，及时出台了《关于支持检察机关依法开展公益诉讼工作的意见》，县委主要领导同志先后就支持检察机关开展公益诉讼工作作出过批示，要求县直各单位、各乡镇大力支持、配合检察机关履职尽责。
二是主动接受监督，确保公益诉讼案件办理效果。一方面开门纳谏，接受监督。每年主动邀请人大代表、政协委员参加检察开放日活动，鼓励代表、委员积极建言献策，听取对公益诉讼检察工作的意见建议，提升工作水平。通过人大代表联络站和县政协派驻检察院民主监督小组，自觉接受人大、政协对公益诉讼活动的监督。同时，积极邀请代表、委员参与公益诉讼案件听证会，确保公益诉讼取得良好效果。另一方面借力行船，提升成效。增强人大监督、政协民主监督和法律监督的合力，借力人大、政协，加大检察建议的约束力，增强刚性，助推公益诉讼提升质效。如，依法对安阳市殷都区自然资源局、安阳县洪河屯乡政府提起全市首例行政公益诉讼，主动邀请人大代表、政协委员旁听案件庭审，及时跟进督促履行土地监督管理职责，成功纠正违法使用土地行为，复耕闲置土地500余亩，切实保护了国家土地资源，该案的办案经验被省、市院主要领导予以批示推广。
三是整合内部资源，积极推动公益诉讼开展。聚焦公益保护重点领域，从党委政府关注，群众反映强烈的民事热点问题入手，找准公益诉讼切入点、关键点、着力点，切实承担起维护公益的责任担当。一方面发挥“头雁”效应，推动工作开展。院党组高度重视公益诉讼工作，切实将公益诉讼作为“一把手”工程。今年5月19日，院党组书记、检察长呼雪峰主持召开安丰乡英烈楼和磊口乡安阳县抗日民主政府旧址两场红色资源诉前检察建议公开听证会，邀请三名人大代表、政协委员参与听证，通过听证，确定相关行政机关文物保护职责，加大文物安全隐患消除力度。5月28日，检察长呼雪峰作为案件承办人，对安阳市殷都区文化广电体育旅游局、退役军人事务局等四个行政机关宣读并现场送达检察建议书，有力推动了红色资源保护。院领导先后带头办理了“6·10”特大环境污染刑事和刑事附带民事公益诉讼案件、全市首例行政公益诉讼案等一批有社会影响力的公益诉讼案件，得到了上级的肯定和群众的认可，收到较好政治、法律和社会效果。同时，在办案中坚持效果导向，努力做好公益诉讼“后半篇”文章。如，在办理“6·10”特大环境污染刑事和刑事附带民事公益诉讼案件时，经过与上游公司、犯罪嫌疑人及其家属多次磋商，耐心做犯罪嫌疑人及其家属、辩护人的思想工作，并多次赶赴山东、湖南、江苏、重庆等地调查取证、与企业谈判，宣讲政策，共追回生态修复资金3400余万元。另一方面优化人员配置，加强内部挖潜。完善机制建设，出台《安阳县人民检察院关于贯彻落实全面开展公益诉讼工作的实施意见》，建立“专业化监督+恢复性司法+社会化治理”生态检察工作机制，推动公益诉讼与生态环境损害赔偿制度衔接。同时，积极探索生态环境领域民事公益诉讼惩罚性赔偿适用，促进绿色发展。成立专业化办案组，并且在人、财、物方面，向公益诉讼办案部门进行大力倾斜。先后调配1名检察官助理、2名司法警察到公益诉讼办案部门。注重提升公益诉讼知识储备，每年选派人员参加公益诉讼专题培训。配齐无人机等设备，为公益诉讼案件提供技术支持。针对公益诉讼案件线索摸排、调查取证、鉴定检测等工作的高度专业性，聘请安阳师院、安阳工学院专家协助办案，与环境检测专业技术公司签定合作协议，为案件提供专业支持。
四是凝聚外部力量，不断扩大公益诉讼影响力。一方面强化沟通协调，畅通司法与行政协作配合绿色通道。在依法办案的同时，注重稳妥处理与行政执法部门关系，争取形成公共利益保护合力，注重凝聚共识，努力实现公益诉讼双赢多赢共赢局面。2018年以来，先后与2家行政部门联合会签了文件，为公益诉讼顺利开展提供了保障。同时在办理公益诉讼案件的各个阶段，注重反复与相关行政机关沟通，争取做到行政机关的高度认同和积极配合。2018年以来，向相关行政部门和乡镇发出公益诉讼检察建议69份，绝大部分行政部门在接到检察建议或在诉前阶段能整改到位，有力推动了行政部门履职和法治政府建设。另一方面加大宣传力度，营造全社会关注公益诉讼的良好氛围。借助新闻媒体，微信公众平台等阵地，通过主动走访座谈、发放公益宣传册、微信公益推送等方式，广泛宣传公益诉讼相关情况和典型案例。先后组织公益诉讼法律宣传10次，发放宣传资料3000余份，制作公益诉讼微信、宣传文稿20件。同时，以办理爱民实践服务承诺十件实事、设立涉农检察联络员等方式，积极寻找、解决群众反映强烈的民生问题，不断拓宽公益诉讼工作影响力和范围，推动公益诉讼工作开展。
二、存在问题
开展公益诉讼工作还面临的一些困难和问题，亟待解决。
一是公益诉讼影响力仍需加大。公益诉讼案件社会关注度普遍较高，敏感复杂，仅靠检察机关一家单打独斗，很难取得预期效果。但实际情况是公益诉讼仍然面临线索发现难、调查取证难、鉴定评估难、执行难等实际问题，少数政府部门对公益诉讼不适应，行政执法部门尚未做好思想准备，借助司法力量推进严格执法的共识尚未形成，公益诉讼的外部合力需要进一步加强。
二是行政部门对公益诉讼的认识有待提高。如，在办理的一起非法占用土地公益诉讼案件中，从2018年8月进行立案，9月依法向行政单位发出检察建议，督促行政部门依法履行职责，同年11月收到书面回复。但通过深入调查核实，了解整改进展，跟进回复情况，发现该违法使用土地情况并未得到全面解决，我院遂依法提起行政公益诉讼。
三是公益诉讼检察力量需要充实。随着公益司法保护需求不断增大，检察机关开展公益诉讼的理念、能力有待进一步提升。人员结构不合理、案多人少矛盾等问题依然突出，研究能力强、办案水平高的公益诉讼办案力量亟待迅速形成战斗力。
四是工作机制尚不完善。如，县级财政部门没有建立生态环境损害修复基金、食品药品安全保护基金等专门财政账户，实现专户专用，用于公益保护。同时未将检察机关调查核实、举报奖励等公益诉讼工作经费纳入部门预算，应加大财政保障力度。再如公益诉讼案件大多涉及到鉴定评估问题，当前地方无专项的鉴定经费，环境污染类案件往往鉴定费用高昂，鉴定周期长，成为影响公益诉讼案件及时提起的制约因素。
三、对策与建议
一是建立与监察机关、审判机关和行政机关的衔接机制。一方面，在人大的监督支持下，与监察机关建立案件线索双向移送和协作配合机制。同时加强与法院沟通协调，以确保庭审效果和案件质量为目标，切实解决诉讼请求、法律理解与适用、庭审焦点等问题。另一方面，深化与行政机关的配合。既依法追究行政机关法律责任，又依法维护其合法权益，通过诉前程序、庭前会议等环节，进行充分沟通，打消工作顾虑，争取各方理解，努力建立更大的工作框架，形成保护公益的合力。
二是完善公益诉讼配套机制。将财政拨付、生态环境损害修复基金等专项资金纳入专门账户，统一管理，统筹使用，切实解决在公益诉讼开展过程中调查核实、鉴定评估、举报奖励等经费问题。
三是加强公益诉讼队伍建设。要完善公益诉讼案件办理流程，提高案件办理质效。在办案工作中，严格按照检察官权力清单，全面落实司法责任制，突出检察官办案主体地位。严把立案关，正确把握“同批同类违法行为标准”，按照要求制发检察建议；严把证据关，规范调查取证工作；严把文书关，提升事实认定和法律适用水平，增强建议内容针对性、可操作性；严把整改落实关，通过整改期间座谈交流、走访协调、帮助解决实际困难等方式加强跟进力度、提升检察建议的刚性，并积极引进第三方评估及公众参与，提升认定结果公信力；严把起诉关，加大单独提起行政和民事公益诉讼力度，优化诉讼结构。同时注重公益诉讼人才储备和能力提升，注重培养检察人员线索发现、调查核实、案件汇报、文书写作等综合能力，通过干警素能提升，促进公益诉讼检察队伍整体素质提升。
四、加大公益诉讼理论研究。要加大对公益诉讼工作普遍性和规律性问题的总结，增强工作的前瞻性和科学性。注重对个案的经验总结，加强对诉前程序案件、行政机关采纳检察建议等方面的汇总分析，形成具有当地检察特色的经验做法，力争形成一批有价值的研究成果，为公益诉讼制度的立法完善和细化运行提供基层视角。
