浅析行政非诉执行检察监督相关问题研究 ——以基层院行政非诉执行检察监督司法实践为切入口

尹 博

摘  要：行政检察发挥着“一手托两家”的作用，既要保障公正司法，也要促进依法行政。行政非诉执行检察作为行政检察十分重要的一部分，也是做实行政监察工作的重要载体。目前，行政非诉执行监督工作取得了一定的成绩，但也存在着受案率低、监督范围界限不清晰、监督手段较为单一且缺乏刚性等问题。本文以行政非诉执行检察监督的价值及职能定位为切入点，从实践出发，找准非诉行政执行检察监督的现实困境。并以问题为导向，提出行政非诉执行检察监督工作向前发展的意见措施。

关键词：行政非诉执行 检察监督  现实困境  发展路径

• 行政非诉执行检察监督的价值及职能定位

行政非诉执行是指，行政机关对行政相对人作出处理决定后，行政相对人在法定期限内既不履行相关责任又不对该行政行为提起复议或者诉讼。因此，行政机关向人民法院申请对行政相对人强制执行，法院的行为。具体是指，行政相对人对行政机关的行政决定不履行又不提起行政复议或者行政诉讼，不具有强制执行权的行政机关为了实现行政管理的目的，向法院申请强制执行，法院对行政机关申请强制执行的行政行为，进行受理、审查、裁定和实施，从而使行政机关的具体行政行为得以实现的制度。

行政非诉执行是指人民法院依据行政诉讼法和行政强制法的规定，应行政机关的申请，并对相应申请的合法性进行审查和作出执行裁定后，对在法定期限内不自动履行行政决定，且不申请行政复议和提起行政诉讼的公民、法人或者其他组织采取强制执行措施，强制执行行政决定的行为。^①行政非诉执行监督是人民检察院在《中华人民共和国人民检察院组织法》的授权之下对人民法院进行行政非诉执行活动的监督。作为行政检察重要的延伸功能，对行政非诉执行活动进行监督不仅是宪法赋予检察机关的权利，同时也有利于维护行政相对人的合法权益，督促行政机关依法行政，保障社会治理的现代化和法治化。

• 实现宪法赋予的法律监督权

在《宪法》第134条中明确，中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关。国家以根本大法的形式赋予检察机关法律监督职权，作为国家的法律监督机关，代表国家行使法律监督权。在法律层面，《行政诉讼法》第97条中将关于行政非诉执行列入第八章执行章节中，《人民检察院组织法》第20条第（六）项以组织法形式确立人民检察院对行政非诉执行活动进行法律监督的职能属性，这些都为人民检察院行使法律监督权提供了具体的法律依据。^②

同时，中国共产党中央委员会、中共中央全面依法治国委员会、最高人民法院、最高人民检察院也以司法解释或文件规定的形式为人民检察院的法律监督权提供依据和指引。比如，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》（中法委发〔2019〕1 号）、《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》（法发〔2016〕30 号）、《全国检察机关民事行政非诉执行监督专项活动实施方案》等，这些规定都在不同方面指引着行政非诉执行检察监督的进一步规范和深入开展。

• 助力推进国家治理体系和治理能力现代化

加强对法律实施的监督、保证法律统一正确实施是推进全面依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。检察机关作为法律监督机关，在行政非诉执行监督过程中，一方面对法院的裁判和执行活动进行监督，保障公正司法；另一方面，防止行政权力被滥用，保障行政相对人合法权益的同时，树立政府良好形象。

在公权力的行使过程中，非诉行政案件强制执行作为行政行为最后的一个环节，其行使不当会严重损害司法公正，也可能对行政相对人的财产和人身权益会造成严重的损害。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下称若干解释)第九十三条规定，人民法院行政审判庭对行政机关申请执行的具体行政行为进行审查后，应当就是否准许强制执行作出裁定。根据若干解释及行政诉讼法的规定，不服是否准许强制执行的行政裁定不能提起上诉，同时也没有规定向作出裁定的人民法院申请复议。^③这就导致在实践中当事人（主要是被执行人）在法院作出执行裁定后无法得到有效的救济，因此检察机关通过行使法律监督权对法院非诉执行全过程进行监督就十分必要。同时，检察机关对行政非诉执行进行法律监督，也可以确保人民法院依法执行，促进司法公正。以笔者所在基层院办理的一起某水务公司环境违法行政非诉执行监督案为例，检察官在专项活动排查中发现怠于执行线索，审查核实后，人民检察院向人民法院发出检察建议，督促移送执行，人民法院在收到检察建议后，当日即将生效行政裁定书移送本院执行局，收回罚款50万元。此案件也入选了H省行政非诉执行监督典型案例。

在对行政非诉执行进行监督的同时，也必然会审查行政机关申请法院执行的行政行为是否合法，从而可以间接地实现对滥用的行政权进行法律监督的功能，防止行政权扩张损害行政相对人合法权益。同时，通过监督行政机关怠于向人民法院申请强制执行的行为，也可以督促其依法履职。当今社会人民人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境有着更高水平要求，让人民在每一起司法案件中感受到公平和正义也是检察机关正确处理和解决行政非诉执行争议的出发点和落脚点，在案件处理过程中，检察机关进行积极有力的释法说理，可以更好地促进矛盾的化解，有利于社会的和谐稳定。

• 行政非诉执行检察监督的现状和问题

当前，从案件数量上来看，行政非诉执行监督案件数逐年上升，但从检察监督的效果来看，并不乐观。无论是实体上还是程序上都存在一些问题，比如行政非诉执行监督缺乏可操作性的具体法律法规作支撑；检察建议这种监督方式刚性不足；行政非诉执行检察监督的力量相对薄弱等等。具体表现为：

（一）案件线索来源匮乏

案件线索不足、来源较少一直是行政非诉执行监督工作开展不够充分的难题之一，公众对检察机关行政非诉职能监督缺乏了解，大部分案件线索来源于检察机关在行使职权过程中排查发现。实践中，检察机关直接获取行政机关的执法信息和记录通常比较困难，主动监督人民法院非诉执行活动效果欠佳，因此案件量相对较少。以笔者所在基层检察院为例，近三年来共受理非诉执行监督案件17件。其中，当事人申请监督仅2件，占比11.8%。

（二）监督范围不清晰

现行法律法规中并没有对行政非诉执行监督范围和程序进行明确规定，这就容易导致行政非诉执行监督的边界和范围模糊。在实践过程中，检察机关在行使监督职权时发现行政机关的违法行为，可以运用哪一条款去处理没有明确的法律依据；而对于人民法院在行政非诉执行过程中的送达程序违法、移迟移交执行等程序不规范行为，是作为行政审判活动违法还是作为行政非诉执行监督，目前各地也没有统一的标准和规定。

（三）检察建议监督刚性不足

检察建议作为行政非诉执行检察监督中最常见的一种监督方式，其本身具有独特的价值和生命力。但由于本身不具有强制性，它的实际效果更多的取决于检察机关与行政机关、法院等被监督对象的沟通和联系。实践中，存在检察建议发出后，对方延迟回复或敷衍回复的情况，这就让检察建议失去了发挥的价值。同时，检察机关在工作中也存在对个案和类案的监督关系和尺度把握不清的情况，对执行结果没有影响或者影响较为轻微的同类违法行为制发多份检察建议，影响检察建议的监督效果。

（四）专业化办案团队尚未完全建立

司法责任制改革后，基层检察院往往采用扁平化管理模式，未设置专门从事行政检察工作的机构和人员。以笔者所在区域A市为例，全市共9家基层院，在机构设置上民事、行政、公益诉讼检察都集中于一个部门，民事检察和行政检察均由同组办案团队的几个人负责，因此一定程度上影响行政检察做实做强目标的实现。同时，行政非诉执行案件数量多，且内容涉及范围广，要求办案人员熟练掌握各类执法领域的相关法律法规。目前，基层检察院办案人员的工作经验和专业能力与此要求存在差距。

• 加强行政非诉执行检察监督的建议

（一）完善行政非诉执行检察监督的顶层设计

针对目前实践中存在的监督范围不清界限不明等问题，进一步完善细化行政非诉执行案件的相关法律规范。一方面，细化法院行政非诉执行案件的审查标准和程序，明确行政非诉执行检察监督的职能范围，对检察机关、监察委监督职能的边界予以确定，为检察机关行政非诉执行监督提供具体的法律依据；另一方面，通过发布具有针对性、指导意义的行政非诉执行检察监督典型案件，统一适用标准、总结规律经验、深刻理解穿透式监督理念，不断提升监督办案质效。

（二）进一步强化多部门线索移送机制的运用

由党委牵头建立法院、检察院、监察委、行政机关等多部门交流反馈机制，建立联席会议制度，定期通报行政非诉执行案件的办理情况。在法院接到行政非诉执行申请时，可以将信息抄送检察机关，以便于检察机关掌握非诉执行案件的情况。事后对于符合监督条件的案件，要及时向检察机关申请监督。开发政法部门大数据平台的延伸功能，增设行政非诉执行案件的信息线索移送功能，运用技术手段对案件线索进行筛查。^④同时，检察机关也要不断强化案件办理效果，审慎监督、精准监督、有效监督，通过高质量的监督办案来增进人民法院、行政机关对检察监督的理解，转变观念，认识检察监督的重要意义，便于更好开展检察监督工作。如：笔者所在基层检察院院办理的17件非诉执行监督案件，15件来源检察机关与行政机关、法院的定期交流沟通、线索移交机制成果。

（三）提升检察建议的监督质效

对于检察机关发出的检察建议，要定期关注对方的落实和执行情况，督促人民法院或者其它行政机关按时回复及整改，避免发生仅仅是“文书对文书”的空转，必要情况下可以调取相关卷宗材料、询问当事人，核实相关情况。对于逾期未作出回复或未实际整改，亦或整改效果较差的单位，要通过信息反馈渠道向对方通报，要求进一步限期整改到位，仍然不配合监督的单位，可采取向地方人大常委会、党委政法委进行报告，依法提请上级人民检察院跟进监督，确保行政执行监督工作取得实际效果。对于普遍性行政非诉执行违法问题，在对检察建议必要性评估的前提下，提出类案监督建议，努力做到办理一案，推动治理一片的良好效果。^⑤

（四）加大行政监督职能的宣传

强化行政非诉执行检察监督的宣传力度，丰富宣传方式，扩大影响力。通过发布典型案例、以案释法、普法宣传小视频、现场答疑等形式开展行政非诉执行检察监督宣传，提高群众知晓度。利用12309检察热线、微信公众平台设置线上“举报栏”等方式扩宽案件来源，解决案源匮乏问题。针对一些涉及侵害国家利益和社会公共利益领域的行政非诉执行监督案件，比如自然资源和生态保护领域、食品药品安全领域、国有财产保护领域和国有土地使用权出让领域的行政非诉执行监督案件，可以结合公益诉讼职能，倒逼行政机关依法履职，必要时依法提起公益诉讼，通过法院裁判督促行政机关正确行使职权。

（五）加强行政检察队伍专业化建设

认真贯彻落实《关于加强新时代基层检察院建设的意见》，优化行政检察机构的设置和人员的配置，配齐配强行政检察队伍，根据本地区实际测算行政检察案件数量，单独设立办案部门或者办案团队。结合岗位练兵、“老带新”“检察官教检察官”等方式加强业务培训力度，提高检察机关办案人员的理论水平、实战技能。同时，可以探索建立人民法院、检察院、与行政机关的互派交流机制，深入到行政机关、执法部门了解行政非诉执行案件的相关情况，拓宽监督视野。

1.姜明安：《行政非诉执行检察监督功能价值的五方面体现》，载《检察日报》2019 年 5 月 27 日

2.张相军、张薰尹:《行政非诉执行检察监督的理据与难点》，载《行政法学研究》 2021年12月29日

3.张相军、张步洪、马睿：《人民检察院行政诉讼监督规则》的理解与适用，载《人民检察》 2021年9月10日

4.姜明安：《论新时代中国特色行政检察》，载《国家检察官学院学报》 2020年7月10日

5.乌兰：检察行政公益诉讼的法经济学分析，中南财经政法大学博士论文